Juan José Rubio Guerrero, Universidad de Castilla-La Mancha
La configuración del Estado de las autonomías en España ha perfilado varios niveles de administración territorial, entre los que se encuentra la Administración General del Estado y la de las comunidades autónomas.
Para el desempeño de sus funciones y competencias estas administraciones necesitan financiación en forma de ingresos públicos y, especialmente, de impuestos, pero los objetos imponibles (renta, patrimonio y consumo) son, en realidad, muy limitados. Por tanto, resulta necesario asignar impuestos a los diferentes niveles de las administraciones públicas (estatal, autonómica y local) para que puedan cumplir sus funciones.
Por ello, existen tres tipo de categorías impositivas genéricas:
Impuestos propios del Estado (como el impuesto de sociedades).
Impuestos compartidos entre el Estado y las comunidades autónomas (por ejemplo el impuesto sobre la renta y el IVA).
Impuestos propios de las comunidades autónomas (como el impuesto sobre el patrimonio o el impuesto sobre sucesiones y donaciones).
En el caso de tributos compartidos, como el IRPF, y de tributos propios de las comunidades autónomas, existe cierta capacidad normativa para modificarlos al alza o a la baja.
Para ello se proponen modificaciones de tarifas u otros elementos tributarios, como mínimos exentos o deducciones, en función de las necesidades sociales o de la posición del gobierno autonómico sobre cuál debe ser el papel de los impuestos como instrumento de impulso económico y social.
Esta es la razón principal que explica las diferencias en la presión fiscal entre comunidades. Básicamente, las principales diferencias regionales se producen en tres impuestos: el impuesto sobre la renta, el impuesto sobre el patrimonio y el impuesto de sucesiones y donaciones.
Fiscalidad, ¿al alza o a la baja?
En las últimas semanas hemos asistido a un debate fiscal como consecuencia de la exportación del modelo fiscal de la Comunidad de Madrid a otras regiones españolas. Este modelo, con el fin pretendido de potenciar la actividad económica, plantea una reducción de la fiscalidad tanto en los impuestos propios como en los tributos cedidos, liberando recursos para que los agentes privados de la economía puedan invertir y desarrollar sus negocios de forma activa y segura.
La crítica formulada desde otras opciones políticas es que este modelo, además de generar problemas de equidad fiscal, puede comprometer la cobertura de los servicios públicos en cantidad y calidad y condicionar seriamente la estabilidad presupuestaria, generando niveles preocupantes de déficit y deuda pública.
Sin olvidar que una menor presión fiscal en unas comunidades con respecto a otras puede provocar cambios de residencia fiscal hacia aquellas de menor tributación, buscando pagar menos impuestos. Esto implica que aquellas que mantengan impuestos altos para dar cobertura a los servicios públicos fundamentales pueden perder contribuyentes poniendo en riesgo la estabilidad financiera de sus arcas.
Repartir tributos entre Estado y autonomías
El debate sobre los efectos nocivos de la competencia fiscal para atraer contribuyentes ricos debe generar una reflexión sobre las figuras impositivas que deben adscribirse a las comunidades autónomas. Dada la necesidad de compartir recursos fiscales entre el Estado y las comunidades, parece razonable que se asignen a estas los impuestos patrimoniales que inciden sobre la posesión y transmisión del patrimonio, ya que son fácilmente imputables a un territorio.
Sin embargo, hay que señalar su escasa capacidad recaudatoria en relación a los impuestos fundamentales que gravan la renta y el consumo, por lo que, en términos recaudatorios, su importancia es menor. No obstante, la emigración de contribuyentes de alto poder adquisitivo puede afectar a los impuestos fundamentales a largo plazo, una vez fijadas la residencia en territorios de baja imposición patrimonial.
Sería útil algún tipo de coordinación o armonización fiscal entre regiones para evitar comportamientos estratégicos de los contribuyentes, buscando eludir impuestos a través de cambios de residencia fiscal, lo que es particularmente sencillo para personas ricas.
Esta posibilidad es preocupante en el caso del Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones, donde parece razonable establecer un mínimo de tributación que permita, por un lado, evitar diferencias de tributación obscenas entre comunidades, como ocurre en la actualidad. Y, por otro, frenar una carrera hacia la desaparición total del tributo que debería mantenerse, no solo por razones recaudatorias y de eficiencia, sino de justicia fiscal intergeneracional y como fundamento de la igualdad de oportunidades vitales de los ciudadanos.
Respecto al Impuesto sobre el Patrimonio, mi opinión es que debería desaparecer ya que, tal y como se aplica en España, es una figura inexistente en los países de la Unión Europea y genera problemas graves de valoración de activos en la base imponible: de doble imposición, de equidad fiscal, de elusión fiscal y de confiscatoriedad en algunos casos relevantes.
Concordia impositiva
En todo caso, la existencia de competencia fiscal entre regiones no deber considerarse maligna por naturaleza. La competencia fiscal y el diseño de impuestos diferentes, dentro de un marco de referencia común, permite ajustarse a los patrones ideológicos del gobierno regional de turno y adecuarse a las demandas sociales de sus ciudadanos, que no tienen por qué ser idénticas en todas las regiones de España.
Pero esta dinámica de diferenciación tributaria debería situarse en un entorno razonable, en un marco de referencia común, para evitar movimientos de capitales y de personas en territorio nacional por motivos exclusivamente fiscales.
Eso se puede lograr introduciendo, en el bloque de normas que configuran el sistema de financiación autonómica, algún mecanismo que permita cierta coordinación fiscal entre regiones, sin tener que acudir a la recentralización de impuestos, como es el caso de la propuesta de impuesto de solidaridad que acaba de presentar el Gobierno de España.
Juan José Rubio Guerrero, Catedrático de Hacienda Pública, Universidad de Castilla-La Mancha
Este artículo fue publicado originalmente en The Conversation. Lea el original.